铿锵三人行 第14期市政环保领域PPP发展走向 - 澳门美高梅网上娱乐,澳门美高梅娱乐,澳门美高梅娱乐官方网站

本期介绍

从2014年初步的发端到现在,以财政部第三批示范的发布、国家发改委发布的关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知、财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》、两部委都颁布的专家库等为代表,PPP在中国经历了两年多的蓬勃发展,取得了全世界都为之瞩目的成绩。

为了促进生态环保PPP项目更好的落地,E20环境平台特组织围绕“市政环保领域PPP发展走向”主题的第十四期铿锵三人行。此次三人行活动请到国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平、锦天城律师事务所合伙人律师刘飞,活动由E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛主持。

  • 相关政策频出,行业部委如何协调?
  • 未来PPP的提升空间在哪里?
  • 各类环保企业如何参与到PPP项目中?
  • PPP落地过程中存在什么问题?

主持人 & 嘉宾简介

论道:多方观点

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  • 这里所说的大型PFI项目有两个特点:一、具有综合性,比如海绵城市、流域治理、土壤修复等项目,这类项目比较综合、比较大型、工程造价金额比较高;二、政府付费类里按可用性付费的一类,沿用了英国PFI(Private Finance Initiative)的名称,其不同于自来水厂(有使用者付费)、污水厂和垃圾焚烧厂(政府付费,但具有以量为付费的基础),此类项目没有具体的使用者、也没有使用量,不存在使用者付费基础,是完全政府付费的纯公益类项目。

  • 吴亚平:社会资本早期介入方案设计,纯公益项目考虑正外部性

  • 吴亚平

    社会资本早期介入PFI项目方案设计,以期实现全生命周期最低的成本控制和最高的效率。

    公益性项目大家都主要采取PFI方式来做,全部要靠政府付费,很难把握是不是真正能够实现全生命周期最低的成本控制、最高的效率问题。个人比较担心,由于社会资本进入要考虑收益,但纯公益性项目不能通过降低成本来弥补社会投资者收益这块。

    如果社会资本能够在更早期介入PFI项目方案的设计,这样方案设计的时候就能够发挥社会投资者的专业优势来优化设计,即用专业的人做专业的事。通过早期介入优化方案来降低成本,提高效率。

  • 吴亚平

    纯公益项目需考虑正外部性

    比如区域环保治理好后周围的生态湿地公园,周围环境的升值可以转变成为项目公司或是社会资本的财务收益。若方案设计期间可把项目正外部性想方设法通过商业模式创新变成项目公司的财务收入,这样政府付费可以相对降低一块,对政府来讲实现了物有所值。

  • 刘飞:PFI工程可用性付费模式及项目外部性收益的合法性

  • 刘飞

    所谓的大型PFI项目为什么说它类似旧BT或完全是举债的行为?

    大部分PFI项目是可用性付费项目,仅跟建成以后的可用性挂钩。比如海绵城市项目,总投资30亿,建成后根据一些竣工验收标准进行验收。若竣工验收的指标完全达到,总投资就锁定了,总投资在十年期间付完而没有一个变量,有点类似拉长版的BT。但会有人说政府付费期限拉长了,万一工程出了问题,政府可能不付费,但从合同来严格看,政府没有权力因为运营的问题或海绵城市运营绩效指标没有达到而扣款。正是这样的工程可用性付费模式,导致所谓大型PFI项目中,大部分投资人都是重建设轻运营。

  • 刘飞

    项目外部性收益需要考虑:收益哪里来?政府从哪里付费?

    大型PFI项目锁定不了具体的使用者,也锁定不了量。既不能按使用者付费,不能按量收费,只能按运维标准来付费,这导致政府的付费压力,出现了财政资金不足与大型PFI项目要做的矛盾。真正实现PPP物有所值的有效方法,就是让投资人开发此种项目的经营性,比如修建一条路、路上做牌、开餐馆、做地面停车位等;另外,周边土地增值的分享,目前没有合法的途径。

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  • 吴亚平:需要政府、投资者、银行和咨询机构四大专业机构

  • 吴亚平

    确实PPP强调专业的人做专业的事,我觉得这里边应该是四大专业的机构是必须的,首先,政府要专业,投资者也要专业,其三银行要专业,其四咨询机构要专业。

  • 刘飞:PPP的良性发展需要政府、社会资本、金融机构、咨询公司和行业的融合促进

  • 刘飞

    目前发展的现状,从社会资本来看,投资的是工程,对运营没有把握,不可能承担运营的风险;从金融机构角度来看,投资的是债权;从咨询机构来看,需要咨询公司参与复杂考核指标的设计,一方面缺少行业专家的前提下,咨询公司是否真具备设定指标的能力值得质疑;另外一方面即使设计了非常科学的指标,但又与运营指标挂钩是否紧密值得质疑;作为发起方的政府,目前主要是解决融资问题,建好工程锁定资金。但PPP的良性发展需要政府、社会资本、金融机构、咨询公司和行业等多方提升专业度、融合促进,而改变目前缺乏专业的状况还应该是发起端政府方,政府引导关注专家、公司品牌和团队,这会倒逼包括咨询公司在内的多方不断的成长。

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  • 吴亚平:工程和服务基本合一的项目,要严格按照招投标法要求做,若不具备资格或没有充分的竞争机制,则不允许

  • 吴亚平

    公开招标方式比较适合做的深入,生态环保类项目可能比较适合竞争性磋商

    公开招标方式比较适合做的深入,比如不仅做了可研、甚至做了初步设计,甚至把初步设计的投资都作为后面谈判的一个重要依据。而竞争性谈判、竞争性磋商的方式,如果涉及到需要社会投资者优化方案,社会投资者可能后面会有很多关于方案的调整。比如对于使用者付费的项目,相对来说产出比较容易明确,应用公开招标的方式占主流;而生态环保类项目可能比较适合竞争性磋商。

  • 吴亚平

    不同文件要找交集的地方,交集之外的,向上找上位法

    从文件中看是绝对的零和一,招投标法和招投标法实施条例规定:“只有通过招投标方式选择投资人才能免招标”;财政文件里规定:可以通过非招标的方式即竞争性的方式,也可按照招投标法的要求,可不走二次招标。不同文件要找交集的地方,交集之外的,向上找上位法,适用上面的依据。带有工程的PPP项目,建议采取招标方式,走完招标之后,就可踏实推进。

  • 刘飞:财政核心的逻辑'全生命周期的管理'VS发改委核心的逻辑'担心没有招投标法后则没法管理'

  • 刘飞

    财政核心的逻辑:PPP项目等于找一个社会资本做全生命周期的管理,最终提供合格的公共服务。

    PPP项目等于我找一个人做全生命周期的一个管理,最终提供合格的公共服务。他认为我找了这样一个人了,这个人就是来负责给我建,给我运,投建运维,最后移交,我不要考核你的工程质量,我不要考核具体你建的便宜还是贵,因为我就是管我最终你提供什么样的服务,以及我付你多少钱,你是报服务价的,你不是报工程价的,这是财政核心的逻辑。

  • 刘飞

    发改委的逻辑:不是担心没有招投标法啥事,而是担心没有招投标法以后,则没法管理。

    第一轮,没有可研、控规、总规,后续所有的投资都是推导测算,但第二轮的工程不经过招标对比价格,怎么控制?

  • 薛涛:担心竞谈导致工程利润及工程质量的失控?

  • 薛涛

    如果没有走招投标程序,担心竞谈导致工程利润的失控以及工程质量的失控。目前在PFI项目中把控不住,界面无法考核。比如黑臭水体虽有一个水体考核指标,但没有易感知的指标控制项目质量,导致目前呈现出书面的表格游戏。

  • 吐槽点四(一):对PPP走向有什么预判和建议?

  • 吴亚平:PPP与特许经营不是并列的关系,PPP包含特许经营

  • 吴亚平

    本轮PPP之前,是以BOT为代表的特许经营,交易结构、融资模式、投资回报机制和风险分担机制都是关注的话题。PPP与特许经营不是并列的关系,PPP包含特许经营。

  • 刘飞:特许经营项目不是看谁付费,而是看区域排他和普遍服务

  • 刘飞

    特许经营项目不能以谁付费为依据,决定是不是特许经营类的项目,主要看是不是按量来付。如果是按量付费的,涉及到另外一个问题,按量付费的项目通常有设定排他性,所谓的排他性就是区域排他。区域排他对应的义务是普遍服务,这是非常难做的。具备特许经营内涵的这种项目,跟谁付费没关系需要有专门的法律、专门的政策去规定。

  • 吐槽点四(二):预判一下以后还有特许经营的法律会出台吗?以后都叫PPP法,还有特许经营的某些条款?假设出法律,是什么样的体系架构?

  • 吴亚平:不管法律叫什么,核心是要解决公共服务的效率问题,解决政府的负担问题,把政府解脱出来,让专业的人做专业的事

  • 吴亚平

    不管叫PPP、PFI还是特许经营,有些核心的东西需要我们把握,需要即将出台的法律把握。两句核心:一是站在社会资本的角度是投资,怎样吸引投资?二是站在政府的角度,融资+融智+融制。融资是其一个最重要的功能,把社会资本的资金引进来;用法律去解决融智的问题,要怎样选择专业化、技术先进的投资者?融制,基于在公共服务领域国有企业社会单位多,但存在一个共性的问题:效率不高,管理不善的现状,社会资本显然有这方面的优势,要解决制度规则的问题。

  • 刘飞:从法律机制和整个采购流程上将机制解释清楚

  • 刘飞

    立法叫什么名字无所谓,只要将机制解释清楚,从法律机制和整个采购流程上都得有区别,或许更为严格,由于涉及到区域的排他,一旦把权力下放,若乙方没有能力去做,整个区域风险很大。

  • 吐槽点五:环保企业在这一轮波动或者变动中该怎么做?有什么风险,有什么机会?

  • 刘飞:环保企业需提升技术优势和综合能力,具有投资人的概念

  • 刘飞

    环保企业技术要有优势:拥有技术在业内能够实现公共服务水平、环保处置水平的实质提升。不管是从最终的治理质量或者从治理效率(花钱更少、更经济),只有达到这样的水准,才可能跟现在的巨头抗衡。

    要有投资人的概念,此方面的能力建设非常重要,环保类企业需要在融资方面做好PPP,要具备融资方面的知识,要拓宽这方面的专业能力,比如捆绑比较适当的基金或跟金融机构组成基金,增强自己的融资能力,这个是比较重要的一点。

  • 吴亚平:环保企业重在拥有核心竞争力,挖掘产业链的效应

  • 吴亚平

    环保企业重在拥有核心竞争力。企业能否解决环保问题,非常重要。环保企业练内功是非常重要的,而且品牌和口碑对企业的发展也非常重要。

    环保企业还要挖掘产业链的效应。环保企业可以从循环经济的角度出发,在产业链上想办法,提高附加值和商业价值,这也是提高核心竞争力的方法。

  • 吐槽点六:近三年,PPP在融资方面有什么进展?有什么突破?未来有什么趋势建议?

  • 吴亚平:政策围绕征信完善,可更多采取项目融资运作;全省名周期分阶段融资的问题需要设计

  • 吴亚平

    政策围绕征信进一步完善,成立真正的融资担保基金;可更多的采取项目融资的方式来运作。金融机构要求固定收益,征信是绕不过的一点,现在有些政策可能需要围绕征信进一步完善。

    我们可更多的采取项目融资的方式来运作,在早期做可行性研究、做方案研究的时候,比如没有外部的征信措施,完全靠现金流来的话,项目最早要设计不同的融资方式来做,项目融资方式肯定要求比较高一点。这个相对来讲也能够一定程度上解决征信的问题。

  • 刘飞:金融机构的思维向创新研究转变;金融机构自我设计+监管机构政策开口促进PPP融资发展

  • 刘飞

    金融机构如信托、保险、银行、券商、私募基金等从去年开始参与PPP,目前的思维由话说缺征信向研究创新转向。

    金融机构要对项目进行专业性考察,如考察政府方是不是具备支付能力,政府方的支付能力是核心问题;使用量的保证,合规性;是否示范项目,有没有入库等。另外专业性设计合同架构,如基金优先列后在一定程度上可设置等。

  • 薛涛:金融机构应对变化,从顶层结构到具体项目都需要积极创新

  • 薛涛

    不管从顶层结构上,还是到具体项目上,金融机构必须积极创新。PPP会长期存在一定比例,可能未来会有所收缩,金融机构必然要适应它这种转换的方式。金融机构、社会资本可以联合同地方政府谈判,谈项目结构、谈对政府的需求是很重要的一点。

  • 吐槽点七:乱象后需要分类,分别找难点、关键点和政策保障

  • 薛涛:PPP泛化乱象后需要重新分类推进

  • 薛涛

    刚才吴主任说的运营,刘律师说的经营,个人认为有差别,简要阐述一下观点。第一种,狭义特许经营,经营性最强的项目,经营直面付费主体,价格机制非常重要,往下一个级别叫运营。第二,运营类项目,比如澳门美高梅网上娱乐厂,这类项目政府拨款,不需垄断权。上述两类项目都可以外部考核,可能用招标方式约定项目效果。再往下是维护,维护不同于经营和运营,经营和运营有一个特点是可以关闭、会形成固定资产、设计部分产权,而维护性的项目不可以关闭、不会形成固定资产和产权。第三,PFI项目,此类项目必须把维护的要求增加,否则就变为建完工程就走人的项目。第四类,不需要维护、属于非PPP类项目。

  • 吴亚平:如何选择一个合适的PPP项目?

  • 吴亚平

    综合考虑政府的建设资金和现在的国有企事业单位的运营效率来考虑。新建项目与存量项目,若是新建项目,还要看是否可经营性的和不可经营性,可经营性的是要融资还是不要融资,各是什么做法;存量项目是要改造,是否要回收转让等等。

  • 刘飞:要想把它搞定,先把它搞大;方向会设门槛分类

  • 刘飞

    PPP发展的具体导向是先分类、设门槛、适宜的来做。但从大趋势上来讲,包括发改和财政并行协作的关系;包括目前PPP发展存在的一些乱象;包括重建设轻运营的状况没有必要过分悲观。正是现在PPP做得规模很大,发改、财政、银行金融界、投资人、保监会、研究机构、咨询机构、建筑施工企业、行业企业才大力去做,可以说要想把它搞定得先把它搞大。基于目前的现状,可以先做着,能力能建设也要加强建设,将来会规范的。

精彩语录

  • 环保企业重在拥有核心竞争力。企业能否解决环保问题非常重要,环保企业练内功是非常重要的,而且品牌和口碑对企业的发展也非常重要。

    ——吴亚平

    环保类PPP各种东西五脏俱全,把环保类的PPP,特别是供水和污水类的PPP研究透了,就可以复制到其他的领域,其原理都是通的。

    ——刘飞

    不管是从顶层结构上,到具体项目上,金融机构往前走是必须的。

    ——薛涛

    PPP项目,现在是重建设轻运营,将来肯定会往重运营上走的,因为这个比较符合PPP的本意。

    ——刘飞

    如果我们政策文件打架的话,我们就找最大公约数,找不到最大公约数,没交集,就用找上位法。

    ——吴亚平

    PPP虽然风不一定那么大,但是它一定是长期存在一定比例的,公共服务当中,不会彻底关门的。

    ——薛涛

    目前可能是可以重建设轻运营,你觉得捞了一笔,但是你不长远去建设自己的能力,早晚有一天你靠这个就活不下去了,肯定市场他是会优化的。

    ——刘飞

    不管是叫PPP还是PFI还是特许经营,有些核心的东西是我们要把握的:一是社会资本去投资,二是,站在政府的角度融智、融资和融制。

    ——吴亚平

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